OPEC: Nur eine Schönwetter-Weltmacht?

05.11.2008 | 9:31 Uhr | Eugen Weinberg

Freitag vor einer Woche hat die OPEC beschlossen, zum ersten Mal seit zwei Jahren die Produktion um 1,5 Mio. Barrel pro Tag zu kürzen. Wird diese Kürzung eine nachhaltige Wirkung auf den Ölpreis haben, welche Rolle spielt die OPEC derzeit bei der Preisgestaltung von Rohöl überhaupt und welche weiteren Maßnahmen seitens der OPEC sind aktuell möglich - das sind die Fragen, die wir uns in dieser Studie stellen.

Die Organisation Erdölexportierender Länder (OPEC) wurde auf einer Konferenz in Bagdad im September 1960 gegründet und besteht derzeit aus 13 Mitgliedern. Gründungsmitglieder waren Iran, Irak, Kuwait, Saudi-Arabien und Venezuela. Im Laufe der Jahre traten weitere Länder dem Ölkartell bei: Katar (1961), Indonesien und Libyen (beide 1962), die Vereinigten Arabischen Emirate (1967), Algerien (1969), Nigeria (1971), Ekuador (1973), Gabun (1975, Austritt 1994) und Angola (2007). Ekuador setzte die Mitgliedschaft von 1992 bis 2007 aus. Indonesien wird Ende des Jahres austreten, da es mittlerweile zum Nettoimporteur geworden ist.

Laut Statuten hat die OPEC vor allem folgende Ziele: Durch die Koordinierung und Vereinheitlichung der Ölpolitik sollen für die Ölproduzenten faire und stabile Preise, für die Konsumenten ein effizientes, wirtschaftliches und regelmäßiges Ölangebot und für die Investoren ein angemessener Ertrag auf das eingesetzte Kapital sichergestellt werden. Mitglied der OPEC kann dabei werden, wer ein beträchtlicher Nettoexporteur von Rohöl ist und die Ziele der Organisation teilt.

Die OPEC erreicht diese Ziele durch die Festlegung von Förderquoten, die sich ursprünglich an den Reserven der jeweiligen Mitgliedsländer orientierten. Die Quoten werden auf den OPEC-Konferenzen festgelegt, welche turnusmäßig im März und September stattfinden, aber auch außerplanmäßig einberufen werden können. Die OPEC muss immer einen Konsens erreichen, weil die Entscheidungen einstimmig gefällt werden, wobei jedes Mitgliedsland eine Stimme hat. Der Irak ist dabei seit zehn Jahren von den OPEC-Quoten ausgenommen. Die OPEC stellt derzeit nach eigenen Angaben 45% der weltweiten Ölproduktion. Der Anteil der OPEC-Exporte im internationalen Ölhandel beträgt 55% (siehe Grafik 1). Darüber hinaus besitzen die OPEC-Staaten 78% der nachgewiesenen konventionellen Ölreserven.

Das Ziel der OPEC besteht eigentlich nicht darin, die Ölpreise kontrollieren zu können bzw. zu wollen. Jedoch ist der Anteil vom OPEC-Öl so groß, dass ihre Entscheidungen einen starken Einfluss auf das Gleichgewicht und somit auch auf den Ölpreis haben. Außerdem verfügt die OPEC als einziger Produzent über ausreichend freie Produktionskapazitäten, um auf unerwartete Veränderungen bei der Angebots-/ Nachfrage-Situation zeitnah reagieren zu können. Da es den OPEC-Mitgliedern wohl bewusst ist, ist die Versuchung groß, diese Macht auch zum Zweck der Preiskontrolle einzusetzen und für einen Preisanstieg zu sorgen. Die unterschiedlichen Zeithorizonte sowie Ziele der verschiedenen OPEC-Staaten machen jedoch die Zusammenarbeit bzw. ein entschlossenes und einheitliches Auftreten auf lange Sicht insbesondere in Krisenzeiten wenig wahrscheinlich.

Außerdem gehören andere wichtige Ölproduzenten, wie z.B. Kanada, Russland, Norwegen oder Mexiko nicht dem Kartell an und gestalten somit eine unabhängige Produktionspolitik. Im Folgenden soll deshalb auch das Zusammenspiel zwischen OPEC- und Nicht-OPEC- Ländern beleuchtet werden.

OPEC - der einzige Großproduzent mit freien Kapazitäten

Die Nicht-OPEC-Länder stellten 2007 mit 50 Mio. Barrel knapp 60% der täglichen weltweiten Ölproduktion. Für dieses Jahr erwartet die Internationale Energieagentur (IEA) einen Anstieg der Produktion der Nicht-OPEC-Länder um 150 Tsd. Barrel pro Tag und im nächsten Jahr einen Anstieg um 660 Tsd. Barrel pro Tag. Allerdings unterliegt diese Schätzung erheblichen Abwärtsrisiken. Anfang des Jahres ging die IEA noch davon aus, dass die Produktion der Nicht-OPEC-Länder in diesem Jahr um 520 Tsd. Barrel pro Tag und im Jahr 2009 um 1,02 Mio. Barrel pro Tag zunehmen wird. Die deutliche Abwärtsrevision lässt sich erklären mit einer schwächer als erwarteten Produktion in wichtigen Nicht-OPEC-Ländern wie Russland und Mexiko, der zeitweisen Unterbrechung der aserbaidschanischen Ölförderung im Kaspischen Meer aufgrund des Kaukasus-Konflikts und der vorübergehenden Schließung der BTC-Pipeline sowie hurrikanbedingten Produktionsausfällen in den USA.

In Russland dürfte die Ölproduktion in diesem Jahr erstmals seit zehn Jahren stagnieren oder sogar rückläufig sein, weil viele Ölfelder den Zenit überschritten haben und Ersatzinvestitionen nicht ausreichend getätigt wurden. Der im Verhältnis zum aktuellen Ölpreis sehr hohe Exportzoll dürfte außerdem dazu führen, dass Russland in Zukunft weniger Rohöl exportiert. Die IEA erwartet einen Rückgang der russischen Ölproduktion um 60 Tsd. Barrel pro Tag in diesem Jahr und um weitere 150 Tsd. Barrel pro Tag im nächsten Jahr. Das Finanzministerium Russlands gab unterdessen bekannt, dass der russische Staatshaushalt bei einem Ölpreis von unter 70 USD in Bedrängnis kommt.

Mittelfristig dürfte sich an dieser Problematik kaum etwas ändern. Die Finanzkrise und der Ölpreisverfall dürften dazu führen, dass nicht nur in Russland notwendige Investitionen in die Ölinfrastruktur unterbleiben. Aufgrund des deutlichen Verfalls der Ölpreise in den vergangenen Wochen dürften zudem Investitionen in kostspielige Projekte wie die Rohölgewinnung aus Ölsanden in Kanada und die Erschließung von Tiefseeölfeldern wie die gigantischen Ölfelder Tupi und Carioca vor der Küste Brasiliens zunächst zurückgestellt werden, weil sie sich erst bei einem nachhaltig höheren Ölpreisniveau rechnen. Außerdem sind die Aussichten auf eine Finanzierung von voraussichtlich über 200 Milliarden USD angesichts der Finanzkrise derzeit utopisch.

Somit bleibt die OPEC der einzige nennenswerte Großproduzent, der kurzfristig auf eventuelle Nachfrageveränderungen reagieren kann (siehe Grafik 2). In den Zeiten robuster Nachfrage ist man dieser Pflicht dankend nachgekommen. Die Produktion wurde massiv ausgeweitet - seit 2002 hat sich die OPEC-Ölproduktion um ein Drittel erhöht. Von robuster Nachfrage kann derzeit aber keine Rede sein, im Gegenteil: Aufgrund der markanten Konjunkturabschwächung geht die Ölnachfrage in den OECD-Ländern derzeit so stark zurück, dass dieser Rückgang durch die Schwellenländer wie China und Indien kaum noch kompensiert werden kann. Das momentane Überangebot von Rohöl spiegelt sich in steigenden Lagerbeständen in den OECD-Ländern wider.

Im August hatten diese eine Reichweite von 54,9 Tagen, was über dem Durchschnitt der vergangenen fünf Jahre liegt. Die Entwicklung der vom US-Energieministerium veröffentlichten Lagerbestandsdaten legt außerdem nahe, dass sich der Lageraufbau nach einem kurzen hurrikanbedingten Rücksetzer zuletzt sogar verstärkt hat. Im derzeitigen Marktumfeld sind die Marktmacht und die Bedeutung der OPEC daher deutlich eingeschränkt. Außerdem befürchtet die OPEC, dass das fehlende Angebot durch die Nicht-OPEC-Länder zur Verfügung gestellt wird. Deshalb hat die OPEC unlängst an Russland, Mexiko und Norwegen appelliert, sich an der Fördermengenkürzung zu beteiligen, um die Ölpreise zu stabilisieren. Jedoch haben diese Länder ohnehin schon mit einer rückläufigen Ölproduktion zu kämpfen (siehe Grafik 3). Dazu kommen fallende Ölpreise, welche die Einnahmen zusätzlich schmälern.

Die Nicht-OPEC-Länder werden daher kaum bereit sein, der OPEC-Bitte Folge zu leisten. So hat Russland bereits verlauten lassen, weiterhin eine von der OPEC unabhängige Förderpolitik betreiben zu wollen. Die in letzter Zeit diskutierte engere Kooperation zwischen der OPEC und Russland dürfte sich eher auf langfristige Politikfelder wie die Erschließung neuer Förderprojekte erstrecken und weniger auf kurzfristige Absprachen hinsichtlich der Produktionsmengen.

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Wie wird sich die OPEC im derzeitigen Umfeld verhalten?

Eine Börsenweisheit besagt: "Es gibt viele gute Bullmarkt-Händler... Nur wenige von ihnen überleben in einer Krise". Bei der OPEC ist es nicht anders gewesen: als die Nachfrage und die Preise in den letzten Jahren aufgrund einer enormen Industrialisierung der Schwellenländer stets nur nach oben kletterten, hat man gewusst, seine Macht rechtzeitig einzusetzen und kurzfristige Preisrückgänge effektiv zu bekämpfen. Der Unterschied zu den Situationen in den letzten Jahren besteht jedoch darin, dass nicht wie früher die Sorge um potenzielle Angebotsstörungen, sondern vielmehr die Befürchtung massiver Nachfrageeinbrüche derzeit den Ölpreis bestimmt. Somit befindet sich die OPEC aktuell in einem klassischen "Gefangenendilemma". Wenn alle OPEC-Staaten bei den beschlossenen Produktionskürzungen mitziehen und ihre Exporte kürzen, sollten sich die Preise wieder stabilisieren und sogar relativ schnell erholen, weil die Nachfrage nicht komplett weggebrochen ist.

Damit muss man aber auch auf einen Teil der Gewinne freiwillig verzichten. In vielen Fällen sind diese Einnahmen extrem wichtig, um die zuletzt aufgeblähten Sozialprogramme zu finanzieren. Dadurch ist die Versuchung bei jedem einzelnen OPEC-Mitglied groß, seine Produktion nicht zu kürzen, um mehr als die anderen vom erneuten Ölpreisanstieg zu profitieren. Die einzelnen OPEC-Mitglieder waren sich in den 80er und 90er Jahren oft uneinig und hielten sich nicht an die jeweiligen Quoten, was die Glaubwürdigkeit und das Image des Kartells stark beschädigt hat. Eine Abweichung der Kartellmitglieder vom letzten Beschluss hätte somit auch eine starke negative psychologische Wirkung und würde die Macht zusätzlich unterminieren.

Ende Oktober beschloss die OPEC, die Produktionsmenge zum 1. November um 1,5 Mio. Barrel pro Tag zu reduzieren (der Irak ist seit 1998 aus dem Quoten-System rausgenommen). Zum Zeitpunkt des Kürzungsbeschlusses befand sich der OPEC-Ölpreis mit knapp 61 USD je Barrel im langfristigen Vergleich auf einem noch immer recht hohen Niveau. Warum sah sich die OPEC dennoch veranlasst, die Produktion außerplanmäßig zu kürzen? Ein Grund dürfte die Dynamik des Ölpreisrückgangs gewesen sein. Vom Hoch Anfang Juli bei 140 USD je Barrel hat sich der OPEC-Preis innerhalb von 3,5 Monaten mehr als halbiert.

Ein weiterer Grund dürfte sein, dass viele OPEC-Staaten ein höheres Preisniveau benötigen als noch vor einigen Jahren, um ihren Staatshaushalt im Gleichgewicht zu halten. Zu nennen sind hier in erster Linie der Iran und Venezuela. Anstatt wie Russland, Norwegen oder einige arabische Länder Rücklagen in Form von Devisenreserven oder Sovereign Wealth Funds zu bilden, haben diese Länder die Sozialausgaben stark ausgeweitet und kostenspielige politische Ziele erfolgt, z.B. ideologisch nahestehende Staaten oder Organisationen finanziell unterstützt. Man hielt den Ölpreisanstieg für dauerhaft und rechnete nicht mit einer derartigen abrupten Korrektur. Nun geraten die Staatshaushalte dieser Länder zunehmend in Bedrängnis. Daher verwundert es nicht, dass sich Iran und Venezuela nun am vehementesten für eine Kürzung der Fördermenge aussprechen, um den Ölpreisverfall zu stoppen. Sie verfolgen damit in erster Linie ihre eigenen Interessen.

Eine Fördermengenkürzung muss dabei von allen OPEC-Mitgliedern entsprechend ihrer jeweiligen Quoten getragen werden. Saudi-Arabien, welches der weltgrößte Ölproduzent ist und etwa ein Drittel der OPEC-Förderung stellt, trägt in absoluten Zahlen mit 466 Tsd. Barrel den Löwenanteil der jüngsten Kürzung. Danach folgt der Iran mit einer Reduktion von 199 Tsd. Barrel. Venezuela muss seine Produktion um 129 Tsd. Barrel pro Tag reduzieren. Das entspricht 5% der jeweiligen Quote. Um diesen Prozentsatz sinken die Öleinnahmen zusätzlich, wenn der Ölpreis nicht entsprechend steigt.

Am ehesten kann derzeit noch Saudi-Arabien einen Rückgang der Öleinnahmen verkraften. Nach Schätzungen der Beratungsfirma PFC Energy benötigt Saudi-Arabien bei gleichbleibender Produktion in diesem Jahr einen Ölpreis von 55 USD je Barrel, damit die Leistungsbilanz nicht ins Defizit rutscht. Für den Iran liegt das kritische Preisniveau ebenfalls bei 55 USD, für Venezuela dagegen bei 94 USD. Aufgrund der hohen Ölpreise in den ersten acht Monaten des laufenden Jahres dürfte das Jahr 2008 wahrscheinlich noch kein Problem darstellen. Kritisch könnte es allerdings im nächsten Jahr werden, zumal der benötigte Ölpreis in den meisten OPEC-Ländern im Jahr 2009 noch einmal höher liegt (siehe Grafik 4).

Ergo besteht ein Anreiz, mehr zu produzieren als laut Quoten vorgesehen, um den Einnahmeausfall zu begrenzen. So wurde auch die letzte effektive Quotenkürzung vor zwei Jahren von den meisten OPEC-Mitgliedern nur halbherzig umgesetzt. Damals war die Nachfrage jedoch so robust, dass dies keinen nachhaltigen Schaden hinterließ. Wir denken, dass trotz der scheinbaren Entschlossenheit, mit der die OPEC nach außen auftritt, die jüngsten Kürzungen nicht im vollen Umfang umgesetzt werden. Der wichtigste Grund dafür ist, dass die Produzenten in den OPEC-Ländern bei den gegenwärtigen Ölpreisen in Wirklichkeit keine Verluste mit den Ölexporten machen.

Es sind lediglich die in den letzten Jahren stark ausgeweiten Staatsausgaben, die einen höheren Ölpreis erfordern. Die tatsächlichen Produktionkosten in den meisten OPEC-Ländern dürften noch weit unter 20 USD je Barrel liegen. Damit sind eigentlich die besten Voraussetzungen für das sog. "cheating", das gegenseitige betrügerische Verhalten unter den OPEC-Mitgliedern, vorhanden. Einige Staaten sind auf diese Einnahmen dringend angewiesen. Wenn die Preise die im jeweiligen Staatshaushalt vorgesehen Niveaus unterschreiten, ist der Anreiz, die Produktion weiter zu erhöhen, sogar noch stärker als zuvor, da die Produktionskosten derzeit nach wie vor relativ niedrig sind.

Außerdem hat der wichtigste Ölproduzent, Saudi Arabien, noch keine verbindliche Zusage getroffen, dass das Land ab November die Produktions- und Export-Quoten entsprechend den OPEC-Vorgaben tatsächlich senken wird. Eine starke Kürzung, wenn überhaupt, ist aus unserer Sicht sowieso erst ab Dezember möglich, da die Lieferungen für November zumeist bereits gebucht sind. Noch bleibt es ungewiss, ob eine mögliche langfristige Stabilisierung der Preise für die OPEC-Mitglieder genügend Anreize bietet, um auf einen Teil der Öleinnahmen freiwillig zu verzichten. Denn das individuell rationale Verhalten mehrerer Spieler führt häufig zu einem für alle zusammen unvorteilhaften Ergebnis. Klar ist jedoch, dass die Gefahr weiterer Produktionskürzungen, die von der OPEC im Falle eines fortgesetzten Preisrückgangs vermehrt in Aussicht gestellt werden, wegen mangelnder Glaubwürdigkeit derzeit relativ gering ist.

Wir halten es außerdem für wahrscheinlich, dass die OPEC nicht nur dem Ölpreis in US-Dollar, sondern auch in Euro gerechnet starke Beachtung beimisst. Der Euro ist für die meisten OPEC-Länder eine weitaus wichtigere Handelswährung als der US-Dollar, weil sie einen Großteil des Außenhandels mit den Ländern der Eurozone abwickeln. Die Folge ist, dass die OPEC einen Ölpreisrückgang eher verkraften kann, solange der US-Dollar gegenüber dem Euro aufwertet. Dadurch kann auch erklärt werden, dass die OPEC im September noch von einer Kürzung der Förderquoten abgesehen hat, obwohl der Ölpreis bereits sehr stark korrigierte. Denn aufgrund des Rückgangs bei EUR/USD sank der Ölpreis in Euro gerechnet nur um rund 20%. Erst als sich der Ölpreisrückgang auch in Euro gerechnet der 50%-Marke näherte, sah sich die OPEC zum Handeln veranlasst.

Wir halten ein Szenario für wahrscheinlich, in welchem die OPEC inoffiziell einen Preiskorridor zwischen 40 und 60 Euro je Barrel für sich definiert und versucht die Preise in diesem Preiskorridor zu stabilisieren. Das entspräche beim derzeitigen Wechselkurs einem Ölpreis von 50 bis 80 US-Dollar. Auch in den Jahren 2000-2005 war offensichtlich eher ein Ölpreis in Euro für die OPEC-Handlungen und die Preisbewegungen ausschlaggebend (siehe Grafik 5).

Auch wenn die Ölpreise mittlerweile unter ein Niveau gefallen sind, bei dem sich viele neue Projekte wie z.B. die Förderung von Rohöl aus Tiefseefelder vor der Küste Brasiliens und auch bestehende Projekte wie z.B. die Gewinnung von Rohöl aus Ölsanden in Kanada oder aus Kohle nicht mehr rechnen, kann der Ölpreisverfall durchaus noch anhalten. Zum einen sind wir skeptisch, dass es der OPEC gelingen wird, die Produktion im angekündigten Ausmaß zu kürzen, weil für jedes einzelne Mitglied der Anreiz besteht, die Kürzung zu unterlaufen. Zudem werden viele Produzenten zunächst damit zögern, die Förderung einzustellen, selbst wenn sie derzeit nicht kostendeckend ist. Denn ist ein Ölfeld erst einmal geschlossen worden, werden mehrere Monate benötigt, es wieder produktionsfertig zu machen, falls sich der Ölpreis in der Zwischenzeit wieder erholt.

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© Eugen Weinberg
Senior Commodity Analyst

Quelle: "Rohstoffe kompakt", Commerzbank AG

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